सङ्घीय संविधान र आर्थिक विकास

वीरेन्द्र यादव
    बलियो सरकार भनेको त्यस्तो सरकार हो जसले राज्यको हरेक अधिकारको समुचित प्रयोग गर्दै साधन स्रोतको उपयोग गर्छ । आम नागरिकलाई चुस्त एवं दुरुस्त तरिकाले सेवा प्रदान गर्दछ । एकजना चिनियाँ विद्वान्ले साम्यवाद वा समाजवादको परिभाषा दिंदै भनेका थिए–साम्यवाद वा सामाजवाद भनेको गरिबीको समान वितरण होइन । समाजवाद भनेको हरेक गरिबलाई समृद्ध बनाउने उपाय हो । यो तब मात्र पूरा हुन्छ जब सरकारले आफ्नो अधिकार प्रयोग गर्दै साधन स्रोतको सदुपयोग गर्छ र नागरिक अधिकारप्रति गम्भीर हुन्छ । यसै हप्ता घटेको केही घटनाले बलियो सरकारको अभाव देखाउनुका साथै आम नागरिकको अधिकार संरक्षणमा ठूलो शड्ढा उब्जाएको छ । एउटा गरिब न्याय पाउन अनसन बस्दै मृत्युवरण गरे तर सरकारले न्याय दिलाउन सकेन । सिटामोलको अभावमा नागरिकले ज्यान गुमाउँछ तर एउटा नेताको उपचारमा करोडौ रुपियाँ खर्च हुन्छ । न्यायालयले ठेकेको रु आठ अर्ब २७ करोड जरिवाना र लाखौ वर्ष कैद असुल उपर हुन बाँकी छ । करोडौं रुपियाँ जानीजानी कर नतिर्ने व्यक्तिबाट कुनै आधिकारिक कर्मचारीले कानुनी प्रक्रिया अनुसार असुल गर्न अगाडि बढ्दा त्यसको सरुवा गराउने दृष्टान्त पनि देखिएको छ । द्रुत गतिमा सेवा पुर्‍याइरहेको व्यक्तिलाई हटाई महिनौं कुर्सी खाली राख्नु जनताको सेवा दिने कार्य  र विकास कार्य ओझेलमा पार्ने गरिएको सयकडौं दृष्टान्त छ । ठूल्ठूला रकम भ्रष्टचार गरेको देख्दादेख्दै कार्यवाहीमा आँखा चिम्लनु वा  कार्यवाही नचलाउनु अभिव्यक्तिलगायत सबै अधिकारको दुरुपयोग एवं साधन स्रोतको अवज्ञा हो । जसले न मुलुकको विकास हुन्छ, न नागरिक अधिकारको रक्षा नै । यतिखेर सबै कार्य गर्ने अधिकार एउटा सरकारको मात्र छ । तर पनि सही तरिकाले सही बखतमा हुन सकेको छैन । सङ्घीय नेपालमा अनेकौ सरकार हुन्छ । अनेकौ किसिमको अधिकार तथा दायित्वको सीमाड्ढन हुनेछ । त्यस बखत अहिलेको अधूरो कार्य झन् ओझेलमा पर्ने र विकास अवरोध हुने सम्भावना नकार्न सकिन्न । यसर्थ यस जोखिमको न्यूनीकरण गर्न संविधान निर्माणकै क्रममा सोच्नु अपरिहार्य छ । सङ्घीय प्रणालीको सफलताको सबैभन्दा महत्त्वपूर्ण कडी अधिकारको सन्तुलित  बाँडफाँड र उचित व्यवस्थापन हो । जुन संविधानद्वारा नै हुन्छ । सन्तुलित  आर्थिक विकास सङ्घीयताको अपरिहार्य तत्त्व हो भने अधिकारको सन्तुलित बाँडफाँड सङ्घीय व्यवस्थाको सफलताको आधार हो ।
    सन्तुलित आर्थिक विकासको कर उठाउने, त्यसको बाँडफाँड र खर्च व्यवस्थापन राजनीतिक र आर्थिक दुवै प्रयोजनार्थ महत्त्वपूर्ण हुन्छ । कर तथा अन्य राजस्व  कसले निर्धारण गर्ने, कसले उठाउने र कसले केमा खर्च गर्ने लगायत कुरा संविधानले स्पष्ट गर्नुपर्छ ।
    अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यास हेर्दा क्यानाडा र स्वीटजरल्यान्डमा केन्द्रीय सरकारले राजस्वको ४५ प्रतिशत सड्ढलन गर्दछ । सङ्घहरूको एउटा समूह अस्ट्रिया, अस्ट्रेलिया, ब्रजील, भारत र संयुक्त राज्य अमेरिका जहाँ केन्द्रीय सरकारले कुल राजस्वको दुईतिहाईदेखि तीनचौथाईसम्म सड्ढलन गर्दछ । अर्जेन्टिना, मलेसिया, मेक्सिको, स्पेन र भेनेजुएलामा केन्द्रीय सरकारले ८० प्रतिशत राजस्व सड्ढलन गर्दै प्रभुत्व कायम गर्दछ । युरोपेली युनियन जो सङ्घ होइन, जसको केन्द्रीय राजस्व कुल राजस्वको दुई प्रतिशतभन्दा पनि कम छ । केही गैरसङ्घीय मुलुकहरू छन् । जहाँ राजस्व सड्ढलनको सन्दर्भमा धेरै केन्द्रीकृत सङ्घहरूभन्दा धेरै विकेन्द्रित रहेका छन् । उपरोक्त मुलुकहरू सङ्घीय प्रणालीमा अखण्ड र विकसित मुलुकका रूपमा परिचित छन् । उनीहरूले उठाउने करको अनुपात हेर्दा  केन्द्रले प्रान्तभन्दा बढी आर्थिक अधिकार पाएको छ । यसले कमजोर प्रान्तलाई आर्थिक सहयोग गरी माथि उकास्न सहयोग मात्र हुँदैन, प्रान्तहरू केन्द्रको पकडभन्दा बाहिर जान सक्दैनन् जसले राष्ट्रिय एकता र अखण्डतामा ऊर्जा मिल्छ ।
    कैयौं औद्योगिक मुलुकहरूमा प्राकृतिक स्रोतबाट प्राप्त राजस्व नगण्य रहेको छ । क्यानाडा र अस्ट्रेलिया अपवादका रूपमा छन् जहाँ यो केन्द्रीय एकाइको स्वामित्वमा रहेको छ । जस्तै अस्ट्रेलियाको जल परिवेष्ठित क्षेत्र । नाइजेरियामा प्राकृतिक स्रोतको हिस्सा करीब ८७ प्रतिशत छ, इराकमा ८५ प्रतिशत, भेनेजुएलामा उच्च रहेको प्रकाशित तथ्याड्ढले बताउँछ । सुडानमा बढ्दो मात्रामा छ । नाइजेरियामा यो राजस्वमा सङ्घीय सरकारले  नियन्त्रण गर्दछ, जबकि सुडानमा राष्ट्रिय एकताको सरकार हिस्साको आधारमा निर्णय गरी सूत्रको आधारमा राजस्व सड्ढलन गर्दछ । इराकले यस्तो विषयमा समाधान निकालेको देखिन्न । नेपालमा प्राकृतिक साधन स्रोत असन्तुलित  छ । कुनै क्षेत्रमा अत्यधिक छ भने कुनै क्षेत्रमा छँदैछैन । यस अवस्थामा प्राकृतिक साधन स्रोत उपर अधिकारको पनि स्पष्ट सीमाड्ढन भएन भने केन्द्र र प्रान्तबीच मात्र होइन, प्रान्त–प्रान्तबीच पनि विवाद चुलिन सक्छ ।
    जल र विद्युत्जस्ता अत्यावश्यक उपभोग्य वस्तुको अभाव झेल्न नागरिक बाध्य हुन सक्छ, जसले विद्रोह र विखण्डन ल्याउँछ  भने कुनै प्रान्त आर्थिक रूपले बढी सम्पन्न र कुनै अति गरीब बन्न सक्छ । जस्तै खोलाको पानी खोला उत्पन्न भएको प्रदेशले अन्य प्रदेशमा जानै दिएन भने जटिलता बढ्न सक्छ । खोला नालाको पानीको व्यवस्थापनको उपयुक्त उपायतर्फ पनि ध्यान जान उत्तिकै जरुरी छ । अहिले गाउँगाउँबीच खोलाको पानीको लागि दशकौ विवाद चल्छ भने प्रान्तहरूबीच नहुने भन्न सकिन्न । 
    सङ्घहरूको सरकारी खर्च स्वीटजरल्यान्ड, क्यानाडा र जर्मनीमा केन्द्रीय सरकारको खर्च कुल सरकारी खर्चको तुलनामा ज्यादै कम छ । जर्मनीमा सङ्घीय राज्य प्रशासनहरू केही सङ्घीय कार्यक्रमहरू सञ्चालन गर्न जिम्मेवार रहेकोले यस्तो भएको हो । स्वीटजरल्यान्ड र क्यानाडाको हकमा  क्षेत्रगत र प्रान्तीय जिम्मेवारीका कारण यस्तो भएको हो । अस्ट्रेलिया, अर्जेन्टिना, ब्रजील, भारत र संयुक्त राज्य अमेरिकामा ६० प्रतिशत र अस्ट्रिया र स्पेनमा करीब ७० प्रतिशत छ भने भनेजुएला ७८ प्रतिशत र मलेसिया र मेक्सिकोमा ८५ प्रतिशत रहेको छ । उपरोक्त अनुपात हेर्दा बढी विकसित मुलुकहरूमा सङ्घहरूको सरकारी खर्चको अनुपात कम छ भने कम विकसित मुलुकहरूमा सरकारी खर्चको अनुपात बढी छ ।
    केही मुलुकहरूमा केन्द्रीय सरकारले आवश्यकभन्दा बढी राजस्व उठाउँछ र एकाइ सरकारलाइ आर्थिक निकासा दिन सक्षम बनाउँछ । सरकारको कुल खर्चको तुलनामा सबैभन्दा कम अन्तर्सरकारी निकासा क्यानाडा, स्वीटजरल्इयन्ड  र जर्मनीमा रहेको छ । जसमा विकेन्द्रीकरण कार्यक्रमको खर्चको ठूलो मात्रा पनि समावेश हुन्छ । मलेसियामा पनि धेरै केन्द्रीकृत कार्यक्रमगत खर्च कम निकासा रहेको छ । संयुक्त राज्य अमेरिकाको पनि तुलनात्मक कम निकासा रहेको छ, जबकि अस्ट्रेलिया, अस्ट्रिया र भारतमा  प्रत्येक मुलुकका तल्लो तहमा सरदर ४०–४५ प्रतिशत निकासा जान्छ । स्पेनमा कार्यक्रम र जिम्मेवारीको आधारमा  राजस्वको अधिकारभन्दा धेरै बढी करीब ७८ प्रतिशत निकासा जाने गर्छ ।
    केही सङ्घहरूमा गरीब सङ्घीय एकाइहरूलाई धेरै निकासा दिने व्यवस्था गरिएको पाइन्छ । यसलाई समानीकरणको सिद्धान्त भनिन्छ ।
    केही मुलुकमा वैधानिक क्षेत्राधिकार प्रयोग गरी केन्द्रीय सरकारद्वारा खर्च गर्ने विभिन्न तरिकाहरू छन् ।  जस्तै अस्ट्रेलिया, भारत, मलेसिया र स्पेनका संविधानहरूले केन्द्रीय सरकारलाई त्यसको क्षेत्राधिकारभन्दा बाहिरका क्षेत्रमा पनि खर्च गर्न सक्ने पूर्ण अधिकार प्रदान गरेको छ । संयुक्त राज्य अमेरिकाको संविधानले केन्द्रीय सरकारलाई सार्वजनिक हितका लागि कर लगाउने ठूलो अधिकार प्रदान गरेको छ भने सङ्घीय खर्चको लागि कुनै कानुनी सीमा छैन । क्यानाडामा अदालती व्याख्याले दुवै तहका सरकारलाई  खर्चमा असीमित अधिकार प्रदान गरेको छ । स्वीटजरल्यान्डको संविधानले पूर्णरूपमा क्षेत्रगत क्षेत्राधिकार रहेका क्षेत्रहरूमा केन्द्रीय सरकारलाई सामान्यतया खर्च गर्ने अनुमति दिंदैन । तर व्यवहारमा त्यस्तो खर्चको परीक्षणका लागि अदालती निर्देशनहरू नभई जनमत सङ्ग्रहबाट गर्ने उपाय रहेको छ । तर त्यसो भएको भने छैन । धेरै क्षेत्रहरूमा समान वा संयुक्त क्षेत्राधिकारयुक्त विशेषता जर्मनीमा छ । धेरै सङ्घीय कानुनहरू राज्यद्वारा कार्यान्वयन भएको हुन्छ । खर्च सम्बन्धी सबै निर्णयका लागि माथिल्लो सदनमा हुने मतदानमा सङ्घीय राज्यहरूको बहुमत हुनुपर्दछ । नाइजेरियामा सङ्घीय सरकारले मात्र खर्च सम्बन्धी कानुन बनाउँछ र त्यसैको आधारमा राज्यले  खर्च गर्ने अनुमति प्राप्त गर्दछ । बेल्जियममा कानुनी प्रतिस्पर्धाको क्षेत्रमा पूर्णरूपमा खर्च रोक्ने व्यवस्था छ । अमेरिका, भारत, स्पेन, अस्ट्रेलिया लगायत मुलुकहरूमा केही असीमित अधिकार केन्द्रलाई रहेको देखिन्छ । यस्तो अधिकारले प्रान्तलाई स्वतन्त्र भएर काम गर्न केही न केही व्यवधान उत्पन्न हुन नसक्ने देखिन्न ।
    केही सङ्घहरूमा केन्द्रीय सरकारबाट एकाइका सरकारहरूलाई निश्शर्त निकासा दिने वा कर राजस्वको निश्चित हिस्सा प्रदान गर्ने व्यवस्था रहेको छ भने केही केन्द्रीय सरकारहरूले सशर्त निकासा पाउने गरेको पाइन्छ । सशर्त निकासा विवादस्पद भएका छन्, किनभने केन्द्रीय सरकारका शर्तहरूले सङ्घीय एकाइहरूलाई प्रतिस्पर्धी क्षेत्रमा केन्द्रीय कार्यक्रम लाद्छन् । प्रकृतिको कोषको आवश्यकताको शर्तद्वारा केन्द्रीय सरकारले सङ्घीय एकाइको सरकारका प्राथमिकतालाई ध्वस्त पारिदिन सक्छ । सङ्घीय एकाइका सरकारहरूद्वारा कार्यक्रम निर्धारण गरिसकेपछि जनताको अपेक्षाहरू छाड्दै केन्द्रीय सरकारले निकासा फिर्ता लिन वा कटौती गर्न सक्छ ।
    केन्द्रीय सरकारद्वारा सङ्घीय एकाइका सरकारहरूका लागि गरिने स्वविवेकी अनुदानको प्रयोग राजनीतिक मित्रहरूको पक्षमा र विरोधीहरूलाई दण्ड दिने प्रकृतिको र अझ निर्वाचन परिणामलाई प्रभावित गर्ने गरी हुन सक्छ, तर पनि यसको प्रयोग ठूला–ठूला मुलुकमा भएको पाइन्छ, जस्तै संयुक्त राज्य अमेरिकामा राज्यहरूका लागि दिइने सबै निकासा सशर्त हुन्छ र त्यसमा राज्यस्तरको राजस्वको करीब ३० प्रतिशत हिस्सा हुन्छ । अर्कोतर्फ क्यानाडामा यसको निकासाको ५ प्रतिशत मात्र सशर्त हुन्छ, अस्ट्रेलिया, भारत र स्पेनमा पनि निकासाको लागि शर्तहरू महत्त्वपूर्ण हुन्छ, जहाँ सङ्घीय एकाइहरू कुल सङ्ख्याको १५–२० प्रतिशतका लागि स्वयं जिम्मेवार रहन्छन् । जर्मनी, स्वीटजरल्यान्ड र मलेसियामा पनि यसको प्रयोग रहेको छ तर कम मात्रामा ।
    सङ्घीय नेपालमा हरेक क्षेत्रको सन्तुलित आर्थिक विकास हुने विशेष मोडेल नेपालले अवलम्बन गर्नैपर्छ ।  न भारत, अमेरिकाजस्तो असीमित अधिकार, न  स्वीटजरल्यान्डको युनियन जस्तो एकदमै कम अधिकार केन्द्रले राख्न उचित हुन्छ । केन्द्रले बढी अधिकार राखी सशर्त निकासा दिने प्रावधान भयो भने सङ्घीयता नभई राष्ट्र अर्धसङ्घीय हुन जान्छ र केन्द्रले आफ्ना लागि एकदमै न्यून अधिकार राख्यो भने असन्तुलन उत्पन्न हुन सक्छ ।